电力工业体制改革基本不成功0柳州

电力工业体制改革基本不成功

21世纪经济报道

“中国电力工业体制改革已经到了最关键的转折时期，改则兴，不改则败，市场化则兴，维护传统则败。”——杨名舟如是开篇。

比开篇更掷地有声的是这篇报告的标题，“中国电力工业体制改革基本上不成功”，

无标点，但背后的惊叹号似已欲出。

12月15日，当记者面对杨名舟时，交谈良久，更加强烈地感觉到一种惊叹号的意味。杨对记者自称资深电力专家，对于他的另一个身份反而刻意低调——国家电监会信息中心统计分析处处长。

一个多月前，杨这份长达20页的报告上书至国务院。数日之内，已由有关领导转批至国家发改委、国家电监会等部门负责人手中。

报告称，中国电力工业体制改革基本上是不成功的，成为了国家经济体制改革和国民经济持续高速发展的主要阻滞因素，垄断日深、体制扭曲、机制复旧……改革付出了巨大成本，却离市场化的方向愈走愈远。

半个月后，2005年12月29日，中国电力体制改革将迎来它的3周岁生日。

一切看来已难平静。

“改革发生了逆转”

“三年前改革启动的方向是正确的。”12月15日，杨名舟接受本报独家专访时指出，2002年国务院电力工业体制改革“5号文件”是一个推动市场化改革的纲领性文件，是向传统计划经济堡垒发起的一场重大冲击，是必须坚定不移地坚持和推动的。

杨回忆说，2001年初，他联合了时任华能集团计划发展战略研究室主任、现任国家电监会信息中心副主任的孙耀唯，向中央上呈了一封书面意见，提出电力工业改革八点建议。该建议得到了中央领导的高度重视，对后来的电力工业改革起到了积极的促进作用。

现在想起来，当时他们最大的忧虑是，1997年以来国家电力公司推行的一系列维护计划经济体制的动作，实际上强化了垄断。“当时的担心是改革决心不大，改革的步子太慢，最终形成妥协的改革方案。”

方案还确定了“十五”期间电力体制改革的主要任务是：实行厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体制，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制……

“方案的方向是正确的，但随后的改革进程有些脱离了轨道，甚至发生了逆转。”杨名舟认为，在三年来的电力体制改革进程中，由于缺乏强有力的推动和监督力量，缺乏法律支撑，改革阻力重重，形成了目前电力改革停滞、僵持和反复的局面。

杨认为，这主要表现在，电力发展仍没有走出典型的高投入、高消耗、高污染、低产出以及高电价、低效率的泥潭；厂网未能真正分开，输配分开搁浅，公司化改组被“阉割”，电源发展盲目扩张，电网发展思路混乱，垄断日益深重。

杨认为，这种弊端集中体现在了厂网分开的不彻底。他认为，厂网分开本来是2002年改革的主攻方向，但由于改革不到位，如今全国绝大部分中央国有电网资产，以及3600多万千瓦的发电资产都集中在一家公司。

他认为，虽然按照“5号文件”精神，成立了华北、华中、华东、东北、西北等5大区域电网公司，但原本应该成为电力市场最主要推动者的区域电网公司，在垂直一体化的体制下日渐势微；供电公司作为电力市场最大的购售电主体，却不是独立的企业法人和市场主体，使得电力市场主体单边化，资源优化配置成为无本之末。

“这样以来，直接的结果是发电、输电、配电、售电等环节仍集于一体，厂网不分，垄断依然存在。”

他给记者列举了一些数据，2004年国有全资的“两网、五公司”七家电力巨头，两大电网公司总资产为13603.37亿元，实现总利润仅146.97亿元；五大发电集团总资产6000多亿元，实现总利润仅为140亿元。

“近2万亿的电力资产，占国有资产总量的1/4，在全国电价普遍上涨的情况下，每年只有200多亿元的微薄利润，1%的资金回报率。投资回报甚至低于银行贷款利率。而发达国家电力工业的资金回报率高达9%至11%。”

“效率奇低。”他总结说。

电力供给大幅波动的症结

“虽然电力体制20年来一直在改革，但改革力量一直处于非主流的弱势地位。”杨名舟介绍，如果从1985年集资办电算起，中国电力工业体制改革已经进行了20年。

杨告诉记者，目前推动电力体制改革的主要机构包括国家电力体制改革领导小组、国家发改委、国资委、国家电监会等部门。

“但领导小组的权利没有保障，甚至难得集中起来开一次会。”杨指出，而国家发改委负责电力体制改革的人员只有一两个人，电监会相应负责人也只有两三个人。“这样的人员配置连平时事务性工作都应付不过来，根本无法、无力来专门思考和推动改革。”

在杨撰写的报告中指出，电力体制改革以来，一直没有形成一个科学有序的推动实体和决策机制。国资委负责资产监管，发改委负责全盘规划，而作为日常监管机构的是电监会，政府部门与负责电力市场秩序、电力行政执法监管的机构之间的职责和关系亟待理顺，新的行政管理机制亟待建立。

资料显示，2002年以来，电力供需矛盾日益突出，短缺局面日趋严峻，缺电以后的盲目投资、无序建设形成了难以控制的大起大落趋势。

“正是由于改革后的电力体制无法应对电力工业周期性波动的负面影响，宏观调控乏力，电力供应走向了短缺、过剩、再短缺、再过剩的循环泥潭。”杨认为近年来电力供应大幅波动的症结在此。

有关数据显示，“十五”期间全国新增1.8亿千瓦电力装机容量，“十一五”前三年将再增2.6亿千瓦电力装机容量，预计到2010年总的装机容量将达7亿—8亿千瓦。

“这一发展速度是古今中外都没有的”，杨认为，中央和地方各投资主体的投资85%来自国有银行贷款，一旦电力供过于求，电价下降，企业投资回报率和效益下降，无法还本息，将可能形成几千亿乃至上万亿的不良资产。

电力改革需要深化

杨在报告中指出，以上这些并没有动摇某些部门维护现状的决心。“他们千方百计地阻挠区域电网公司的发展，阻碍市场化进程。其目的就是要维护全国大一统的中央集权管理格局。”

此外，杨名舟还特别向记者提到，在电网发展滞后、电网企业负债日深的情况下，1000千伏交流特高压电网，“实质是要搞垮区域电网公司，搞全国一张网，加强垄断。”

据介绍，1993年国家曾成立五大电力企业集团，在国家计划单列，尔后三年，五大区域电网公司发展势头迅猛，仅华中电力集团财务公司三年就从几千万元资本发展到100多亿资产。

“这种担心，正是2002年开始新一轮电力体制改革之后，区域电网人权、财权仍被牢牢控制的症结所在。”

杨名舟认为：“厂网分开和输配分开是建立电力市场的两大支撑，厂网分开是电力体制改革的核心，输配分开是改革的灵魂。输配分开不取得真正突破，厂网分开和输配分开不同时推进，根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制。”

一个月前，《中国电力报》引用电监会主席柴松岳的观点指出，由于电力工业受传统的计划经济体制影响较深，运营效率低、资源消耗大的问题十分突出，发展方式粗放，电力企业的产权结构和组织形态还不能很好地适应市场竞争的需要，尤其是科学的电价机制和电力投资管理体制尚未形成，电力改革的任务仍然十分繁重。

而就在记者截稿前，电力行业资深专家、原中电联秘书长陈望祥也向本报发来了《电网企业要进行股份制改造》的文章。

三周年之际，一场围绕电力改革成败的纷争再起。

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